Transparência Brasil aponta repasses de R$ 8,5 bilhões em emendas parlamentares 'paralelas'
Organização compara novas emendas a 'orçamento secreto', diz que é um atentado à democracia e cobra transparência do Executivo. Hugo Motta, Lula e Davi Alcolumbre em encontro em Brasília
Ricardo Stuckert / Presidência da República e Evaristo Sá/AFP
A organização Transparência Brasil (TB) produziu um relatório sobre emendas parlamentares de 2025 no qual aponta a existência de um orçamento "paralelo" de R$ 8,5 bilhões atrelado ao Palácio do Planalto.
Trata-se de verba pertencente, na verdade, ao orçamento do Executivo. Na prática, após acordo, tem sido usada por parlamentares.
Assim, o Planalto busca satisfazer a demanda crescente de deputados e senadores por maiores fatias do Orçamento. Em troca, espera governabilidade no Congresso.
?Emendas parlamentares são verbas previstas no Orçamento da União e que são pagas pelo governo a deputados e senadores. Os parlamentares repassam os valores para obras em seus estados ou municípios. Há várias modalidades de emendas. A Transparência Brasil encontrou agora uma modalidade "informal".
A entidade compara a prática das emendas "paralelas" ao "orçamento secreto" — modalidade de emendas que funcionou entre 2020 e 2022 e foi encerrada por ordem do Supremo Tribunal Federal por falta de transparência.
"A criação das emendas de comissão 'paralelas' é mais uma das manobras do Congresso Nacional para manter o poder sobre fatia considerável do orçamento federal após o STF julgar o orçamento secreto inconstitucional. Com o agravante de ter sido viabilizada em acordo com o Executivo", criticou a Transparência Brasil.
"É lamentável que dois Poderes da República simulem esforços para estarem em conformidade com o ordenamento constitucional e as decisões do STF relativos a emendas elaborando regras e, ao mesmo tempo, ignorando-as e contornando-as em benefício próprio", prossegue o relatório.
Congresso aprova Orçamento 2025 com 50 bilhões de reais para emendas parlamentares
O que são as emendas paralelas?
Essas emendas estão vinculadas às comissões permanentes da Câmara dos Deputados, Senado Federal e às mistas do Congresso Nacional, mas não foram classificadas como RP 8 (emendas de comissão), como vem acontecendo desde 2020.
Um acordo entre Congresso e Planalto, cuja relação é mediada pela ministra das Relações Institucionais, Gleisi Hoffmann (PT), definiu que as emendas sobressalentes aprovadas pelo relator do orçamento, senador Angelo Coronel (PSD-BA), receberiam a chancela de RP 2 (Executivo) e RP 3 (Casa Civil).
Ou seja, segundo o relatório, não foram incluídas na categoria de emendas que foram alvo de regulamentação do STF, e passaram a ter de incluir requisitos mínimos de rastreabilidade e transparência.
Mas, sim, ligadas ao Exectivo, sem a necessidade do detalhamento decidido pelo Supremo.
Segundo a Transparência Brasil, portanto, essa destinação de recursos promove e aprofunda "a violação da separação de Poderes, ao intensificar ainda mais o papel do Legislativo como direcionador de despesas, quando o Executivo deve ser, por definição, o protagonista nessa função".
?Entenda as categorias de emenda:
As RP 8 são emendas parlamentares destinadas às comissões permanentes da Câmara, Senado e Congresso. Elas precisam ser deliberadas em conjunto e têm caráter impositivo, ou seja, precisam ser pagas.
As RP 2 são despesas do Executivo, não obrigatórias, que agora foram atreladas às emendas de comissão.
As RP 3 também são emendas não obrigatórias, mas vinculadas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), gerido pela Casa Civil.
Congresso aprova Orçamento 2025 com 50 bilhões de reais para emendas parlamentares
Orçamento de 2025
O valor de R$ 8,5 bilhões corresponde à última versão assinada da Lei do Orçamento Anual de 2025, votada no final de março pelo Congresso Nacional.
Na prática, as 335 emendas de comissão aprovadas pelo relator totalizaram R$ 20 bilhões, mas apenas 57% (ou R$ 11,5 bilhões) receberam a classificação de RP 8 e realmente foram destinadas às comissões permanentes.
Já o restante foi dividido: sendo R$ 4,5 bilhões para RP 2 e outros R$ 4 bilhões para RP 3.
Falta de transparência
No momento da votação da Lei Orçamentária pelo Congresso, não existia detalhamento se essas emendas precisariam seguir as mesmas regras de transparência previstas para as demais modalidades, como as de bancada, comissão e individual.
Uma portaria de 2023, inclusive, apontava que as chamadas RP 2 não precisariam apontar sequer o destinatário final dos valores indicados.
Entretanto, um mês depois, foi publicada uma portaria interministerial, assinada pelos ministérios do Planejamento e Orçamento, da Fazenda, Gestão e da Inovação, e pela Secretaria de Relações Institucionais, que definiu essas emendas como "não impositivas" e que deveriam constar em ata os nomes dos parlamentares autores e os destinos para os quais serão enviadas.
"A responsabilidade, portanto, recai sobre o Executivo federal: o governo tem o dever de atribuir um identificador único às emendas 'paralelas' (seja por um código de plano orçamentário, ou outro marcador) e de dar plena transparência aos ofícios e comunicações das comissões aos ministérios responsáveis por executar as despesas", afirmou a Transparência.
Por outro lado, o sistema de acompanhamento de emendas parlamentares do Ministério do Planejamento e Orçamento, o Sistema integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), não traz em sua página dados referentes as emendas de RP 2 e RP 3, criando um buraco na transparência das informações.
Além disso, o texto da portaria ainda diz que as informações deveriam ser publicizadas no Portal da Transparência, mas, até o momento, não há qualquer informação a respeito disso.
A Transparência Brasil ainda classifica esse mecanismo como de "alto risco" de uso político, por ter direcionamento de ações genéricas, principalmente, porque elas não precisam ser identificadas e poderão ser repassadas diretamente com o Executivo.
"É só nessa fase em que se define o destino final do recurso e o que será feito com ele, de forma pouco transparente e pouco articulada com o planejamento federal, favorecendo o direcionamento de verbas para atender exclusivamente a interesses eleitorais", afirmou a TB.
Entenda, abaixo, o detalhamento dessa distribuição de recursos:
Distribuição entre as casas
Distribuição por partidos
Congresso Nacional
Jornal Nacional/ Reprodução
Distribuição entre as casas
Dentre a divisão dos R$ 8,5 bilhões das emendas paralelas, a maior parcela acabou indo para o guarda-chuva do presidente do Senado Federal, Davi Alcolumbre (União-AP). Ao todo, foram R$ 5 bilhões.
O valor é maior até mesmo do que o previsto para o Senado em emendas de comissão tradicionais, as RP 8, que receberam indicações de R$ 3,8 bilhões.
Emendas de comissão por casa legislativa
Já a Câmara dos Deputados, presidida por Hugo Motta (Republicanos-PB), recebeu R$ 2,9 bilhões em emendas não impositivas. Somado os valores destinados às comissões da Câmara, Motta vai ter R$ 10,56 bilhões em emendas de comissão RP2, RP3 e RP8 para distribuir.
O restante, R$ 650 milhões, será destinado a comissões permanentes do Congresso Nacional.
Outro ponto levantado pela Transparência Brasil está na desigualdade de distribuição das emendas RP 8 entre as comissões da Câmara e do Senado.
Os R$ 11,5 bilhões destinados foram distribuídos para apenas 9 das 52 comissões permanentes das casas. Com isso, a maioria das comissões terá orçamento apenas das emendas "paralelas".
Por outro lado, a Transparência aponta que essa concentração de recursos impositivos em poucas comissões gerou um movimento diferente do que aconteceu em 2024, e praticamente todas as comissões acabaram apresentando sugestões para ter acesso às emendas "paralelas".
"Como consequência, no orçamento de 2025 mais comissões apresentaram emendas. No de 2024, 10 dos 15 colegiados do Senado o fizeram; no deste ano, todas as 16 comissões têm emendas. Na Câmara, o número saltou de 13 para todas as 30 comissões. Assim, o orçamento de 2024 contou com emendas de 27 comissões, contra 52 em 2025", afirma o relatório.
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Distribuição por partidos
Com as "emendas paralelas", o governo ainda faz um movimento ainda maior de afago aos partidos políticos de oposição e do chamado grupo do Centrão.
Assim, o Partido Liberal (PL), do ex-presidente Jair Bolsonaro, que já comandava R$ 4,9 bilhões em emendas de comissões, agora viu sua fatia do orçamento aumentar ainda mais, passando para R$ 7 bilhões considerando emendas RP 2, RP 3 e RP 8.
Por conta da quantidade de parlamentares, o partido comanda oito comissões no Congresso. Desse total, R$ 1 bilhão veio só de emendas para serem executadas em obras exclusivas do PAC.
Já o MDB, um partido aliado do governo, que tinha R$ 2,6 bilhões sob seu guarda-chuva de quatro comissões, foi agraciado pelo governo com mais R$ 3,8 bilhões, sendo a maior parte, R$ 3 bilhões em emendas do PAC.
Por outro lado, o PT, partido do presidente Lula, que preside seis comissões no Congresso Nacional, terá apenas R$ 168 milhões em emendas para administrar, todas de RP 2.
"A distribuição de recursos à margem dos princípios da impessoalidade e da publicidade contraria o acórdão de 2023 do STF na ADPF 854", afirmou a Transparência.
Ricardo Stuckert / Presidência da República e Evaristo Sá/AFP
A organização Transparência Brasil (TB) produziu um relatório sobre emendas parlamentares de 2025 no qual aponta a existência de um orçamento "paralelo" de R$ 8,5 bilhões atrelado ao Palácio do Planalto.
Trata-se de verba pertencente, na verdade, ao orçamento do Executivo. Na prática, após acordo, tem sido usada por parlamentares.
Assim, o Planalto busca satisfazer a demanda crescente de deputados e senadores por maiores fatias do Orçamento. Em troca, espera governabilidade no Congresso.
?Emendas parlamentares são verbas previstas no Orçamento da União e que são pagas pelo governo a deputados e senadores. Os parlamentares repassam os valores para obras em seus estados ou municípios. Há várias modalidades de emendas. A Transparência Brasil encontrou agora uma modalidade "informal".
A entidade compara a prática das emendas "paralelas" ao "orçamento secreto" — modalidade de emendas que funcionou entre 2020 e 2022 e foi encerrada por ordem do Supremo Tribunal Federal por falta de transparência.
"A criação das emendas de comissão 'paralelas' é mais uma das manobras do Congresso Nacional para manter o poder sobre fatia considerável do orçamento federal após o STF julgar o orçamento secreto inconstitucional. Com o agravante de ter sido viabilizada em acordo com o Executivo", criticou a Transparência Brasil.
"É lamentável que dois Poderes da República simulem esforços para estarem em conformidade com o ordenamento constitucional e as decisões do STF relativos a emendas elaborando regras e, ao mesmo tempo, ignorando-as e contornando-as em benefício próprio", prossegue o relatório.
Congresso aprova Orçamento 2025 com 50 bilhões de reais para emendas parlamentares
O que são as emendas paralelas?
Essas emendas estão vinculadas às comissões permanentes da Câmara dos Deputados, Senado Federal e às mistas do Congresso Nacional, mas não foram classificadas como RP 8 (emendas de comissão), como vem acontecendo desde 2020.
Um acordo entre Congresso e Planalto, cuja relação é mediada pela ministra das Relações Institucionais, Gleisi Hoffmann (PT), definiu que as emendas sobressalentes aprovadas pelo relator do orçamento, senador Angelo Coronel (PSD-BA), receberiam a chancela de RP 2 (Executivo) e RP 3 (Casa Civil).
Ou seja, segundo o relatório, não foram incluídas na categoria de emendas que foram alvo de regulamentação do STF, e passaram a ter de incluir requisitos mínimos de rastreabilidade e transparência.
Mas, sim, ligadas ao Exectivo, sem a necessidade do detalhamento decidido pelo Supremo.
Segundo a Transparência Brasil, portanto, essa destinação de recursos promove e aprofunda "a violação da separação de Poderes, ao intensificar ainda mais o papel do Legislativo como direcionador de despesas, quando o Executivo deve ser, por definição, o protagonista nessa função".
?Entenda as categorias de emenda:
As RP 8 são emendas parlamentares destinadas às comissões permanentes da Câmara, Senado e Congresso. Elas precisam ser deliberadas em conjunto e têm caráter impositivo, ou seja, precisam ser pagas.
As RP 2 são despesas do Executivo, não obrigatórias, que agora foram atreladas às emendas de comissão.
As RP 3 também são emendas não obrigatórias, mas vinculadas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), gerido pela Casa Civil.
Congresso aprova Orçamento 2025 com 50 bilhões de reais para emendas parlamentares
Orçamento de 2025
O valor de R$ 8,5 bilhões corresponde à última versão assinada da Lei do Orçamento Anual de 2025, votada no final de março pelo Congresso Nacional.
Na prática, as 335 emendas de comissão aprovadas pelo relator totalizaram R$ 20 bilhões, mas apenas 57% (ou R$ 11,5 bilhões) receberam a classificação de RP 8 e realmente foram destinadas às comissões permanentes.
Já o restante foi dividido: sendo R$ 4,5 bilhões para RP 2 e outros R$ 4 bilhões para RP 3.
Falta de transparência
No momento da votação da Lei Orçamentária pelo Congresso, não existia detalhamento se essas emendas precisariam seguir as mesmas regras de transparência previstas para as demais modalidades, como as de bancada, comissão e individual.
Uma portaria de 2023, inclusive, apontava que as chamadas RP 2 não precisariam apontar sequer o destinatário final dos valores indicados.
Entretanto, um mês depois, foi publicada uma portaria interministerial, assinada pelos ministérios do Planejamento e Orçamento, da Fazenda, Gestão e da Inovação, e pela Secretaria de Relações Institucionais, que definiu essas emendas como "não impositivas" e que deveriam constar em ata os nomes dos parlamentares autores e os destinos para os quais serão enviadas.
"A responsabilidade, portanto, recai sobre o Executivo federal: o governo tem o dever de atribuir um identificador único às emendas 'paralelas' (seja por um código de plano orçamentário, ou outro marcador) e de dar plena transparência aos ofícios e comunicações das comissões aos ministérios responsáveis por executar as despesas", afirmou a Transparência.
Por outro lado, o sistema de acompanhamento de emendas parlamentares do Ministério do Planejamento e Orçamento, o Sistema integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), não traz em sua página dados referentes as emendas de RP 2 e RP 3, criando um buraco na transparência das informações.
Além disso, o texto da portaria ainda diz que as informações deveriam ser publicizadas no Portal da Transparência, mas, até o momento, não há qualquer informação a respeito disso.
A Transparência Brasil ainda classifica esse mecanismo como de "alto risco" de uso político, por ter direcionamento de ações genéricas, principalmente, porque elas não precisam ser identificadas e poderão ser repassadas diretamente com o Executivo.
"É só nessa fase em que se define o destino final do recurso e o que será feito com ele, de forma pouco transparente e pouco articulada com o planejamento federal, favorecendo o direcionamento de verbas para atender exclusivamente a interesses eleitorais", afirmou a TB.
Entenda, abaixo, o detalhamento dessa distribuição de recursos:
Distribuição entre as casas
Distribuição por partidos
Congresso Nacional
Jornal Nacional/ Reprodução
Distribuição entre as casas
Dentre a divisão dos R$ 8,5 bilhões das emendas paralelas, a maior parcela acabou indo para o guarda-chuva do presidente do Senado Federal, Davi Alcolumbre (União-AP). Ao todo, foram R$ 5 bilhões.
O valor é maior até mesmo do que o previsto para o Senado em emendas de comissão tradicionais, as RP 8, que receberam indicações de R$ 3,8 bilhões.
Emendas de comissão por casa legislativa
Já a Câmara dos Deputados, presidida por Hugo Motta (Republicanos-PB), recebeu R$ 2,9 bilhões em emendas não impositivas. Somado os valores destinados às comissões da Câmara, Motta vai ter R$ 10,56 bilhões em emendas de comissão RP2, RP3 e RP8 para distribuir.
O restante, R$ 650 milhões, será destinado a comissões permanentes do Congresso Nacional.
Outro ponto levantado pela Transparência Brasil está na desigualdade de distribuição das emendas RP 8 entre as comissões da Câmara e do Senado.
Os R$ 11,5 bilhões destinados foram distribuídos para apenas 9 das 52 comissões permanentes das casas. Com isso, a maioria das comissões terá orçamento apenas das emendas "paralelas".
Por outro lado, a Transparência aponta que essa concentração de recursos impositivos em poucas comissões gerou um movimento diferente do que aconteceu em 2024, e praticamente todas as comissões acabaram apresentando sugestões para ter acesso às emendas "paralelas".
"Como consequência, no orçamento de 2025 mais comissões apresentaram emendas. No de 2024, 10 dos 15 colegiados do Senado o fizeram; no deste ano, todas as 16 comissões têm emendas. Na Câmara, o número saltou de 13 para todas as 30 comissões. Assim, o orçamento de 2024 contou com emendas de 27 comissões, contra 52 em 2025", afirma o relatório.
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Distribuição por partidos
Com as "emendas paralelas", o governo ainda faz um movimento ainda maior de afago aos partidos políticos de oposição e do chamado grupo do Centrão.
Assim, o Partido Liberal (PL), do ex-presidente Jair Bolsonaro, que já comandava R$ 4,9 bilhões em emendas de comissões, agora viu sua fatia do orçamento aumentar ainda mais, passando para R$ 7 bilhões considerando emendas RP 2, RP 3 e RP 8.
Por conta da quantidade de parlamentares, o partido comanda oito comissões no Congresso. Desse total, R$ 1 bilhão veio só de emendas para serem executadas em obras exclusivas do PAC.
Já o MDB, um partido aliado do governo, que tinha R$ 2,6 bilhões sob seu guarda-chuva de quatro comissões, foi agraciado pelo governo com mais R$ 3,8 bilhões, sendo a maior parte, R$ 3 bilhões em emendas do PAC.
Por outro lado, o PT, partido do presidente Lula, que preside seis comissões no Congresso Nacional, terá apenas R$ 168 milhões em emendas para administrar, todas de RP 2.
"A distribuição de recursos à margem dos princípios da impessoalidade e da publicidade contraria o acórdão de 2023 do STF na ADPF 854", afirmou a Transparência.
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